白杨街道 孙立军

　　根据建设现代化国际化一流新区的要求，高水平打造“智涌钱塘·现代星城”，我们钱塘制定了“一江双城”发展战略。围绕下沙片区“都市型城区”，江东片区“田园式城区”的目标定位，在下沙实行有机更新，江东推行产城融合建设。双轮驱动促进我们钱塘城市建设的速度，也意味着我们需要“两线作战”，但随着国家财政政策的紧缩，专项债额度不足、PPP 模式政府性基金使用路径受限等因素影响，政府在融资层面的困难越来越大。加之钱塘的立区之本是产业，产业资金必须优先保障，因此如何让现代星城的建设轻装上阵是我们每一个建设人需要思考的问题。片区开发成为了我们为数不多的选择项。

　　片区开发的概念并不是新鲜词汇，只不过在当前政策背景下价值变得更加凸显。在过去，“片区开发”又称“城市建设综合开发”，即“对准备开发建设的城市用地统一进行城市基础设施和生产建设项目以及生活服务设施的建设”。狭义的片区开发包括土地一级开发（土地平整、市政基础设施）和二级开发（商业及公用事业项目），广义的片区开发则向上延伸到区域系统规划的编制，向下包括区域运营的投融资运作、区域招商及运营等内容。片区开发主要应用于四大领域：一是旧城改造、有机更新，二是新城建设或产城融合一体，三是TOD区域建设、四是工业园区、经济开发区建设。

　　从片区开发主体的维度出发，可以将片区开发分为：政府主导开发、市场主导开发模式、政企合作开发模式；从片区开发成本回收的维度出发，又能分为：一级开发主导模式、运营主导模式、片区综合开发模式；从开发的范围来分，可以是划定固定区块统一开发，也可以是固定区块加重大线性工程的模式。但无论那种分法，片区开发的本质就是政府使用政策、税收、土地、权利、资产等“五大手段”，利用依法合规的路径打通财政、预算、税收和市场之间的通道，从而使社会资本的资金、招商、运营等优势为其所用，最终实现双赢的手段。

　　基于这个本质，我们可以看到片区开发的基础是依法合规，目的是互利共赢，至于形式可以不断创新。其实，PPP模式最初也是片区开发的一种形式，在该模式下政府与企业通过签订合同的方式开展合作，在此基础上进行捆绑运营以及利益共享工作。在应用PPP模式开展项目开发建设过程中，企业还可以获取到建设投资服务费与发展服务费两部分的收入内容，因此在一些公共性与运营型项目建设工作中得到良好的应用效果。但随着《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）、《政府投资条例》等规范性法律法规的出台，片区开发PPP模式步入发展冷静期，在规范地方政府违规举债、防范融资风险的要求下，对片区开发项目提出了创新发展的新要求。目前，片区开发最为主流的是ABO模式，是指对建设项目采取“授权( Authorize)－建设( Build)－运营( Operate)”方式的一种建设形式。随着新型城镇化建设的不断深化与升级，ABO 发挥了不可忽视的作用，特别是新城综合开发领域，多个地方政府已通过ABO运作实施了多个城镇片区综合开发、城市更新等项目，并在实践中进行相应调整与包装，以“股权合作+EPC”、“投资人+ EPC”等方式实施，但归根到底，均以授权委托为主，代替了传统公招与PPP模式。ABO模式以其授权方式简单直接、政企风险隔离、项目可控性强、有利提升国有企业资产规模和运营水准等特点优势迅速受到多地关注追捧和推崇，通过在城市片区开发中的重点运用，达到规模化促进城市基础设施建设的效果。

　　对我们钱塘来讲，基于当前的政策环境以及对于钱塘区未来发展的强烈看好，社会资本特别是有城市开发背景和基建为主的央企和省属国有企业，都对投资钱塘展现了浓厚的兴趣。在当前土地价格受限，财政吃紧的情况下，打好片区开发这张牌，有助于我们星城建设“轻装上阵”。具体细节的架构和政策可能难以言尽，但总体的路径可以是“股权合作+EPC+运营”的模式吸引城市开发背景的社会资本开发产城融合、TOD建设、有机更新，“投资人+ EPC”的方式吸引基建为主的社会资本进行重点线性工程加区块开发，双轮驱动，打造高质量发展共同富裕的钱塘样板。